2018年6月11日,中国PPP咨询机构论坛、E20环境平台、中国城镇供水灌溉协会灌溉专业委员会牵头主办,国祯环保主办的“城市排水PPP模式身体健康发展及案例实践中专题研讨会”在合肥举办。在研讨会的第一单元我国“PPP政策导向与灌溉市场化机遇”主题演说环节,国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平不作了“再论PPP项目的可融资性”为主题的讲话。吴亚平主任回应,做到PPP有两个十分最重要的“万万不能”。
一是一定有敬畏之心,一定要有专业;二是有钱人无法任性,但是做到PPP借钱也是万万不能的。他分析了项目可融资性的三大决定因素,并明确提出强化PPP项目可融资性的明确路径建议。国家发展改革委投资研究所体制政策室主任 吴亚平PPP项目的可融资性各不相同三大信用的人组吴亚平主任认为,一个PPP项目的可融资性一般来说各不相同三大信用的人组。
第一,看项目资产或者经营权/收费权的信用。这种来自于项目本身的可行性,如果这个项目技术上不切实际、经济上合理、财务可持续、风险上高效率,那就是一个好项目,在项目资产或经营权上的信用是较好的。比如二十世纪九十年代大量的高速公路,项目本身的资产和收费权有很好的信用基础,靠项目本身的资产信用就可以解决问题融资问题。
投资者也不愿投,金融机构也不愿获取融资。第二,如果说项目本身的信用严重不足,那要看投资主体是谁来做到,也就是项目投资主体(城投或社会资本方)的信用。
比如如果是央企来做到,投资机构实在这种主体挺好,信用不俗,这样项目资产信用特主体信用有可能取得融资。专业能力、经营业绩、投资能力都是项目主体信用的特分项。第三,政府的信用反对。
如果项目现有的主体信用和资产信用还过于,那可以看第三个信用,即政府的信用反对。政府信用不是兜底,而是合规情况下的投资补助金、运营补贴,以及风险上的承担。强化PPP项目可融资性的途径与三大信用人组比较不应,强化PPP项目可融资性可以从以下方面上作好文章。
一是强化PPP项目的可行性研究。这是项目可融资性的最重要基础和前提,在相当大程度上要求了项目资产/经营权的信用。实质上,PPP项目可行性研究还包括两个层面,一个是项目本身的可行性研究,这是传统可研的范畴;另一个是项目使用PPP模式的可行性研究。而PPP项目实施方案就是问项目引进PPP模式可行性的问题,核心是商业交易层面的可行性,还包括风险承担机制、投融资方案、投资报酬机制、社会资本方准入条件、合约体系及PPP合约主要内容、监管和绩效考核等,更进一步夯实项目资产的信用。
因此,如果一个项目的可行性既问了本身的工程、技术、财务的可行性,又把投资人和政府担忧的交易问题解决问题了,这样就有可能寻找比较靠谱的投资人。同时,作为金融机构,也不会有意愿接掌这种项目,不愿获取融资服务。二是替代性专业化的社会资本方(产业资本)。
专业至关重要。因为专业是社会资本方信用的最重要基础。
只有专业,才有可能理解项目所处行业领域的技术与经济特点,这是投资决策的前提条件,这是第一位的。只有专业,才有可能建构项目仅有生命周期的风险管控机制,还包括辨识主要风险因素、分析其潜在影响及明确提出管控措施。只有专业,才有可能建立健全项目的投资报酬机制,还包括创意商业模式、完备价格构成和调整机制以及设置适当的政府补助金/补贴等。
而关于什么是专业化的社会资本方,他指出可以分为两大类:第一类,必须通过经营利润的项目,比如说供水、污水处理、体育场馆、学校、医院等,工程和设备只是项目顺利的必要条件而远非充分条件。比如体育场馆的经营属性应当更加强劲些,项目工程和设备十分最重要,这是一个基础;但有工程和设备只是顺利的一个必要条件,而不是充分条件,关键还在于运营能力和运营效果,也就是运营商或者运营商+建筑商的联合体,不然很难融资。第二类,工程和服务高度合一的项目,如高速公路、普通公路、市政道路等,工程和设备基本要求了公共服务的数量和质量。
它的可经营性十分很弱,高速公路竣工之后是不是车跑完、能无法赚,相当大程度上是听天由命了。首先必须把工程踏踏实实辟好,工程和设备质量都很好了,只剩的运营和确保比较来讲是比较简单的。因此此轮PPP项目中,建筑企业投资的积极性较为低,这只不过也是一种专业大不相同。
三是政府信用反对PPP项目融资。首先要具体,地方政府及其所属部门,只对基础设施和公共服务的获取主体还包括PPP项目公司或融资平台等,分担缴纳/补贴责任,并不必要与金融机构再次发生债权债务关系,不得对金融机构分担还贷或担保责任,无法开具承诺函、恳求函等文件。地方政府的用于反对如何构建,有几种方式可以去考虑到。
第一,政府切实做好PPP项目的财政承受能力的论证,还包括规定的一般支出开支10%这一天花板,且考虑到地方财务综合财力。有了这样的论证,政府的信用是比较来讲可信的。
第二是作好中期财政规划,在地方政府必须收费或者补贴的前三年(T-3),可以编成中期财政规划,把项目划入到中期财政规划中,并按其算入年度预算草案(T-1)和年度预算(T),给投资人、金融资本不吃一颗定心丸。第三是对项目展开绩效考核评价,敦促社会资本方还款。四是承担部分项目风险,比如低于市场需求风险等,保证风险获得合理分配。
建议金融资本参予项目研究论证吴亚平主任还回应,金融业是经营风险的行业,虽然有产业资本开具的项目资本金作为其以防风险的“安全性垫”,但金融资本尤其是银行实质上分担仅次于风险。在项目可行性研究和项目实施方案研究中,不应征询银行等金融资本的意见和建议,在涉及交易结构还包括投融资方案、投资报酬机制、风险承担机制以及融资条件设计中考虑到或反映金融资本合理合法的利益表达意见。此外,还可以请求金融资本赏识专业化的社会资本方,促使政企合作。他也建议地方政府强化与工商联、有关协会(商会)以及民间平台类机构的合作。
大力搭起PPP项目信息分享的投融资接入平台(如项目推介会),建构金融资本参予PPP项目前期研究论证工作的常态化工作机制。重返PPP的初心,坚决四大理念和四大原则他特别强调,项目的可研、实施方案没作好,有可能得到融资。因此,要重返PPP的初心。从社会资本投资的角度来说,要用市场和商业的眼光去看PPP项目;而地方政府,有可能是融智+融制+融资的小目标。
两者利益立场有所不同,但都是基于合作的精神,获取更加优质的公共产品或公共服务。说到初心,吴亚平主任认为不应坚决推展PPP的四大理念――公平的市场竞争、合理的投资报酬、有效地的风险承担和确实的物有所值。
在实际做到PPP时,要真为做到PPP、做到真为PPP,坚决专业的人做到专业的事、按服务绩效收费、风险共计担、利益分享这四大原则。唯有如此,PPP的三大信用问题可以获得解决问题,项目的可融资性会大大提高。(录:本文根据嘉宾讲话内容整理,予以本人稿件。
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